خلاصه‌ی گزارش پایگاه شفافیت در مورد شفافیت فساد و پاسخگویی در ایران

گزارش «شفافیت، فساد و پاسخگویی در ایران: گزارشی در مورد عوامل حقوقی و ساختاری که راه را برای فساد اقتصادی و سیاسی در ایران هموار می‌کنند»، که پیش از این به انگلیسی منتشر شده بود، اکنون به فارسی ترجمه شده است. این اولین گزارش در نوع خود است که به صورت عمقی به موانع حقوقی و ساختاری گسترش شفافیت و کاهش فساد در ایران می‌پردازد وعلاوه برآن عملکرد نهادهای اصلی حکومتی در ارتباط با شفافیت، فساد و پاسخگویی را نیز بررسی می‌کند.

این گزارش از دو بخش اصلی، و هر بخش از چندین زیربخش تشکیل شده است. بخش اول، ریشه های حقوقی وجود فساد وعدم شفافیت در جمهوری اسلامی را مورد بحث قرار می‌دهد. و جزئیات تعدادی از قوانین مرتبط با فساد اقتصادی را مورد بررسی قرار می‌دهد و دلایل برخی از نقص‌های حقوقی در این زمینه را ارزیابی می‌کند. این بخش همچنین از شفافیت و فساد مرتبط با اقتصاد فراتر می‌رود و برخی ریشه‌های سیاسی و مذهبی که به فقدان شفافیت قانونی می‌انجامد را واکاوی ‌می‌کند. 

بخش دوم تحلیلی از راستکرداری در برجسته ترین نهادهای حکومتی در ایران ارائه می‌دهد. روش‌شناسی گزارش برای ارائه‌ی این تحلیل ملهم از روش‌شناسی سازمان شفافیت بین‌الملل موسوم به «سیستم‌های راستکرداری ملی»[1]ست.  

مقدمه

یکی از نکات جالب توجهی که در مقدمه‌ی گزارش مطرح می‌شود، لزوم توجه به بازتعریف مفاهیمی همچون فساد و شفافیت در ارتباط با ایران است:

نگارنده توجه ما را به این موضوع جلب می‌کند که نظام حقوقی ایران اصولا ماهیتی ترکیبی‌ دارد، به این معنا که از ترکیب قوانین و مقرارت و رویه‌های «مدرن» با موازین مذهبی و «پیشامدرن» تشکیل شده است: از همین رو، به دلیل درهم آمیختگی با مفاهیمِ ذاتاً ناروشن و مبهم فقهی، بسیاری از قوانین فاقد شفافیت کافی هستند. بنابرین در ایران مسئله‌ی شفافیت فراتر از کم و کاست‌های معمول در قوانین مرتبط با شفافیت و یا عدم اجرا شدن قوانین موجود است و مشکل در برخی از موارد از خود قانون و ابهام ذاتی آن ناشی می‌شود.

علاوه بر مسئله‌ی شفافیت، مفهوم فساد حکومتی در جمهوری اسلامی نیز ابعاد گسترده‌تری از بسیاری از کشورهای دیگر دارد و به سواستفاده غیرقانونی از قدرت و تلاش برای کسب منفعت شخصی منحصر نمی‌شود: نه تنها در مورادی خود قوانین فساد را تسهیل می‌کنند، بلکه در بسیاری از موارد فساد ماهیت غیرشخصی دارد، و به منظور اهداف جناحی یا تقویت ساختار سیاسی صورت می‌گیرد. 

بخش اول: شفافیت و فساد در نظام حقوقی ایران 

بخش اول گزارش از چندین زیربخش تشکیل شده در درجه‌ی اول به صورت مبسوط به تحلیل قوانین داخلی مختلف که در زمینه‌ی فساد و شفافیت تدوین شده‌اند می‌پردازد و نقاط قوت و ضعف این قوانین را در قیاس با موازین بین‌المللی در مورد فساد و شفافیت می‌سنجد. یکی از نکات مهمی که در این گزارش مطرح می‌شود این موضوع است که قوانین مرتبط به فساد و شفافیت مالی به صورت جانب‌دارانه‌ای تدوین شده‌اند، به صورتی که به برخی از مهمترین نهادهای دولتی و وابسته به حکومت امتیازاتی اعطا می‌کنند که می‌تواند موجب گسترش بیشتر فساد مالی-سیاسی و کاهش شفافیت شود.

 برای مثال قانون مبارزه پولشویی سال ۹۷ موسسات مهمی از جمله آستان‌ها (مثل آستان قدس رضوی)، را عملا از شمول خود خارج می‌کند. از آن مهمتر به سازمان اطلاعات سپاه قدرت «ضابط قضایی» اعطا می‌کند، اعطا کردن چنین امتیازی به سازمانی که خود در معرض اتهامات گسترده‌ی فساد مالی و سیاسی‌ست مشخصا نشان می‌دهد که قصد قانونگذار برای جلوگیری از پولشویی و فساد مالی جدی نیست.

نکته‌ی مهم بعدی اینست که همین قوانین مشکل‌دار، جانب‌دار و ناکامل که از طرف مجلس تصویب می‌شوند در مراحل‌بعدی از کاراییشان توسط شورای نگهبان (با تایید نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام) کاسته می‌شود. برای مثال شورای نگهبان یکی از مواد قانون مبارزه با پولشویی را به نحوی تغییر داد که افشای هویت واقعی افراد یا موسساتی که در پولشویی دخیل بوده‌اند الزامی نباشد.

در این بخش همچنین جزییات مربوط به لوایح پیوستن به کنوانسیون‌های مرتبط با گروه ویژه‌ی اقدام مالی، اف ای تی اف، پرداخته می‌شود. گزارش نتیجه می‌گیرد که عدم تمایل ایران برای پیوستن (بدون حق شرط)[2] به این کنوانسیون‌ها[3] دلایل چندگانه‌ای دارد: از جمله تلاش برای حفظ قدرت نهادهای نظامی مانند سپاه پاسداران، تلاش برای دور زدن تحریم‌ها، حمایت از کشورها و جریان‌های متحدش در منطقه و همینطور حفظ هژمونی گفتمانی‌اش در میان طرفداران اصلی‌اش.

در قسمت نهایی این بخش مسئله‌ی شفافیت و فساد را فراتر از قوانین مالی بررسی می‌شوند. یکی از نکات مهمی که گزارش مطرح می‌کند اینست که هرچند عدم تطابق قوانین برگرفته از احکام اسلام با موازین مدرن حقوق بشر، توسط سازمانهای بینالمللی حقوق بشر، متون پژوهشی و مطبوعات به طور گسترده مورد بررسی قرار گرفته است اما نقش قوانین برگرفته از احکام اسلام در عدم وجود شفافیت حقوقی و افزایش فساد چندان مورد توجه نبوده است.

 و در ادامه ردپای این عدم وجود شفافیت را در قوانین پیدا می‌کند : از شرایط مذهبی و غیرواضحی که برای تصدی پست‌های مهم حکومتی در قانون اساسی وضع شده است تا اصولی همچون «اصل علم قاضی» و یا تعریف مبهم جرم‌های همچون «افساد فی الارض و ...) در قانون مجازات اسلامی. تحمیل این معیارهای مذهبی بعضل نامفهوم و تعریف ناپذیر به قوانین و مقررات به تفسیرهای سلیقه‌ای و جهت‌مند کع غللبا به مراجع مذهبی واگذار می‌شود می‌انجامد و به «فساد ایدئولوژیک» دامن می‌زند.  

بخش دوم: راست‌کرداری، شفافیت و فساد در نهادهای دولتی جمهوری‌ اسلامی 

بخش دوم این گزارش برای بررسی نهادهای اصلی حکومتی در ایران آن‌ها را به چند دسته تقسیم می‌کند، زیربخش اول به نهادهای نیمه انتخابی: از جمله نهادهای ریاست جمهوری، مجلس و... می‌پردازد، زیر بخش دوم به نهادهای قیم مآب[4] از جمله نهاد رهبری و سازمان‌های وابسته به این نهاد می‌پردازد، و در انتها نیز قوه‌ی قضاییه ونهادهای مبارزه با فساد مورد بررسی می‌شوند. 

گزارش نشان می‌دهد که یکی از اصول اصلی و پذیرفته‌ شده‌ی راست‌کرداری[5] سیاسی که استقلال قوای مختلف است در ایران هم قانونا و هم عملا زیرپا گذاشته شده است و فرادستی و سیطره‌ی نهاد قیم‌مآب وغیرانتخابی رهبری عملا این استقلال را از بین می‌برد و موجب تضعیف راست‌کرداری در این نهادها می‌شود[6]. گزارش همچنین توجه ما را به این نکته جلب می‌کند که هرچند قدم‌های مثبت قانونی در جهت افزایش شفافیت پاسخگویی نهادهای نیمه انتخابی برداشته شده، اما در عمل، مخصوصا وقتی صحبت از مسائل مهم و حساس حکومتی باشد، نهاد‌های ریاست جمهوری و مجلس نیز برخوردهای «پاتریمونیالیستی» مشابه با نهادهای قیم‌مآب از خود نشان می‌دهند: دولت‌های متوالی در ج.ا تنها به صورت لفظی بر اهمیت شفافیت تاکید کرده‌اند و در عمل شفاف و پاسخگو نبوده‌اند. سازوکارهای نظارت بر دولت نیز هرچند به صورت قانونی پیشبینی شده است اما دربسیاری از موارد از این قدرت نظارتی استفاده نمی‌شود. در گزارش این سازوکارها بررسی شده اند و مثال‌های مختلفی در مورد عدم کارایشان ارائه شده است. (ص ۳۳) 

در بررسی مربوط به نهاد رهبری و نهادهای وابسته به رهبری چند نکته‌ی مهم مطرح می‌شود:

علاوه بر ابهامات معمول قانونی در ترمینولوژی خصائص و وظایف مربوط به رهبری که با شفاف قانونی در تضاد است، یکی از مشاهدات و ایده‌های اصلی که در این بخش مطرح می‌شود «ساختار مدور قدرت»[7] در جمهوری اسلامی‌، خصوصا مابین نهادهای قیم‌مآب حکومتی‌ست: به این معنی که این نهادها هم قانونی و هم به صورت عملی قدرت یکدیگر را تقویت می‌کنند. این مساله به وضوح در نقشی که شورای[8] از طرف وی انتخاب می‌شوند و مسئولیت تفسیر قانون اساسی و نظارت بر قانونگذاری را به عهده دارد تا کنون به نحوی اینکار را انجام داده است که اطمینان حاصل کند مفاد قوانین مرتبط با نهاد رهبری هرگز مورد بازبینی قرار نگیرند و همیشه به نحوی تفسیر شوند که قدرت این نهاد را تقویت کنند. گزارش همچنین نشان می‌دهد علیرغم گستردگی این برداشت که مجلس خبرگان (حداقل از نظر قانونی) حق نظارت بر رهبری را دارد، اما عملا (و همینطور قانونا) این نهاد چنین کارکردی ندارد و از ابتدای استقرارش هم هرگز گزارشی در مورد عملکرد یا نظارت بر رهبری ارائه نکرده است. بدین صورت بر قدرتمندترین نهاد کشور، که نهادی فردمحور است، عملا نظارتی صورت نمی‌گیرد و این نهاد به هیچ مرجعی پاسخگو نیست، امری که تاثیر زیادی بر گسترش فساد سیاسی در کشور دارد.

گزارش سپس به نهادهای وابسته به رهبری می‌پردازد.  مسئله‌ی اصلی در ارتباط با این نهادها عدم شفافیت جایگاه قانونی‌، حوزه‌ی اختیارات و عملکرد آن‌هاست[9]، امری که تعمدی و در راستای تقویت هسته‌ی پاتریمونیال و قیم‌مآب حکومت ارزیابی شده است. همچنین این نهادها علیرغم دارا بودن اختیارات مالی و سیاسی گسترده و امتیازاتی چون معافی مالیاتی، همچون خود رهبری قانونا وعملا نهادهای نظارت ناپذیر و غیرپاسخگو هستند.

در بخش مربوط به نظام قضایی ایران مسائل اساسی همچون عدم استقلال قوه‌ی قضائیه و فقدان شفافیت سازمانی (برای مثال در انتصابات قضات و....) و روندهای حقوقی غیرشفاف که به نقض گسترده‌ی حقوق متهمین و محکومین می‌انجامد اشاره می‌شود.

علاوه بر این‌ها در گزارش به جنبه‌ای خاص از فساد توجه می‌شود که در رابطه با جمهوری اسلامی بسیار تعیین کننده است در تحقیقات پیشین مرتبط به ایران به ان توجه نشده بود:

فساد ایدئولوژیک، که از زیردسته‌های فساد سازمانی‌ست. نوعی از فساد است که الزاما همراه با انگیزه‌ی مالی نیست، بلکه همانگونه که از نامش پیداست ریشه‌ای ایدئولوژیک (و در مورد ایران مذهبی) دارد.  آثار این نوع فساد در قوه‌ی قضائیه  در پرونده‌های حقوقی که به نوعی جنبه‌ی سیاسی و عقیدتی در مراحل مختلف دادرسی و روندهای‌ قضائی و احکام صادره به روشنی پیداست. اما اهمیت فساد ایدئولوژیک در چهارچوب قوه‌ی قضائیه تنها به پرونده‌های سیاسی محدود نمی‌شود و در جهت‌گیری قضات و سیستم قضایی نسبت به پرونده‌های مدنی یا جنایی غیر سیاسی  (از جمله پرونده‌های مربوط به خشونت خانگی یا زن‌کشی ناموسی و...) نیز تاثیرگذار است و عرف‌های قضایی و اعمال قضات در این زمینه به بازتولید ایدئولوژی پدرسالارانه حکومت کمک می‌کند. 

در بخش نهایی گزارش به نهادهای مبارزه با فساد پرداخته می‌شود: علیرغم تعدد روزافزو سازمان‌های مبارزه با فساد و ارتقا شفافیت در ایران، وابستگی این نهادها به حکومت، عدم پاسخگویی در برابر مردم و ناتوانی‌شان از زیر ذره‌بین قرار دادن نهادهای قیم‌مآب باعث عدم کارآیی این سازمان‌ها می‌شود.

[1] NIS Assessment

[2]Reservation

[3] این کنوانسیون‌ها عبارتند از کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم و کنوانسیون جرائم سازمان یافته‌ی فرا ملی (پالرمو)

[4] Tutelary institutions

[5] Integrity

[6] علاوه بر آن یکی از نتایج این امر آنست که امکان دنبال کردن پروژه‌های اصلاحات محور توسط نهادهای نیمه انتخابی همانند مجلس وریاست جمهوری عملا امکان پذیر نیست.

[7] The circular structure of power

[8] که نیمی از اعضای آن مستقیما توسط رهبر و نیمی‌ دیگر به صورت غیرمستقیم توسط رئیس قوه‌ی قضاییه که خود توسط رهبر منصوب می‌شود، انتخاب می‌شوند  

[9] برای مثال عدم تمییز نهادهای زیر نظر رهبری از نهادهای انقلابی و...